老子《道德经》有言：“太上，不知有之；其次，亲而誉之；其次，畏之；其次，侮之。信不足焉，有不信焉。悠兮其贵言。功成事遂，百姓皆谓我自然。”意谓：好的领导者，民众不知道他的存在；其次一等，民众亲近并赞美他；再次一等，民众畏惧他；最次一等，民众轻侮他。

老子把官的境界分为四个层次，其中最成功的是“不知有之”。民众不知有其存在的原因，难道是这样的领导者游手好闲，尸位素餐，什么问题也不为民众解决，形同虚设，有等于无吗？当然不是。按照老子“道法自然”的理论，对统治者的要求是“无为而治”。“无为”绝不是什么事也不做，而是“因物之性，顺物之情，顺势而动”，即依照事物的发展规律，依顺人的本性真情去办事。他的另一句治国名言“治大国若烹小鲜”也体现了同样的道理，意谓治理大国，如同煎小鱼，不能乱翻腾、瞎折腾，否则就会鱼烂肉破。以此类推，如果领导者不遵循客观规律与相关的规章制度，按照一己好恶与主观的意志去肆意妄为，就会给民众带来伤害。所以老子主张圣人应“处无为之事，行不言之教”，以无为的态度来处理世事，实行不言的教导，给人民足够的自我发展空间，不要过多地干涉他们、侵扰他们，更不要给民众过多的压力与负担。这样就会达到“无为而已，则无不治矣”，“无为而无不为”，“为无为，则无不治”的效果。

再来理解“不知有之”就会顺理成章。所谓民众不知有其存在，其实是道出了民众的一种感觉。因为其领导艺术高超，领导能力出众，能总揽全局，运筹帷幄，制订出科学合理周密的制度法律规范，民众有本可依，有法可循，分工明确，职责清晰，只需尽心尽力地完成本职工作即可。社会形成宽容与和谐的环境与氛围，人们心态放松，情绪饱满，能积极、主动、自发地工作，尽情施展聪明才智，挥洒创造才情，开创宏伟事业，实现人生价值。这样的领导者如同春风化雨，润物无声，他们真正成为了公仆、服务者，退居到幕后，不会耀武扬威，咄咄逼人，不会前呼后拥，发号施令；他很低调谦逊，不显山不露水，甚至有那么一点卑微，民众都忘记他的存在了。民众则真正当家做了主人，实现了主人翁地位。领导者与民众之间形成一种自然而融洽的关系，如同《论衡》所说，“政之适也，君臣相忘于治，鱼相忘于水，兽相忘于林，人相忘于世。故曰天也。”

这样一种理想的境界又是怎么实现的呢？首要的是要建立起完备的制度与具有长远效应的政策法规，用制度管人，按制度办事，依法治国，民众积极主动，那么领导者就会显得很轻松，很从容，好像无所事事的样子，就像《周易》中所说的：“黄帝、尧、舜垂衣裳而天下治。”垂衣裳者，垂拱无为也。若非如此，而是朝令夕改，忽东忽西，那么民众无所适从，就会表现得被动、消极、怠惰，甚至会铤而走险，领导者就会疲于应对，紧张忙乱，哪里还能表现出潇洒自如的风度。其次需要领导者本人具备较高的素质，正直无私，诚信友善，有甘于奉献的精神，甘为公仆的意识，以自己高尚的道德与宽广的胸怀赢得民众的信任和拥戴，不用严刑峻法，不用发号施令，民众自觉自愿追随；不作功邀名，“为而不恃”、“为而不争”，如水一样“善利万物而不争”，正因为不争名夺利，所以天下莫能与之争；尊重自然的规律，尊重人性的差异，尊重民众的意愿，尊重民众的选择，就像天地不逼迫万物强行一致一样，让民众也能“全其天性而不害其长”。

这样一种领导境界或许正是尊重人民群众主体地位、建设服务型政府、全心全意为人民服务、做人民公仆等政治理念的最好体现。